【概述】

2024年1月29日，非洲联盟（AU）和平与安全理事会（PSC）一致通过第　1196（2024）号公报，据此通过了《关于在网络空间使用信息和通信技术适用国际法的非洲共同立场》（CAP）。CAP是第一个由国家集团共同发布的立场文件，集中反映了非盟55个成员国的观点。除了因对反措施的合法性等持保留态度而并未进行讨论之外，该文件从主权、审慎、不干涉、和平解决争端、使用武力和行使自卫权、国际人道法、国际人权法、归因等角度，全面阐述了非盟对国际法适用于网络空间的立场和态度。此外，CAP还单独设一节提出了关于能力建设的主张，表达了鲜明的发展中国家的诉求。该文件表达的核心立场包括：

关于国际法适用于网络空间，重申国际法适用于网络空间，强调进一步澄清国际法如何适用于网络空间以及必要时制定新规则的重要性。

关于主权原则，主张主权不仅是一项原则，还是一项直接产生义务的规则。反对“最低限度标准”（de　minimis　threshold），认为对于主权的尊重并不要求网络行动需要达到产生最低限度的实质性有害影响。

关于审慎原则，主张国家均有义务在知情的情况下确保其领土不被用于从事违反国际法的行动，这是一项行为义务而非结果义务。

关于不干涉原则，主张禁止对于他国的内政或外交进行胁迫，是否构成胁迫应在个案基础上进行认定。

关于和平解决争端，主张该义务适用于国家间在网络空间使用信息和通信技术有关的作为、不作为或在法律或事实问题上的任何分歧，并支持开发和平解决争端的信息工具和平台。

关于使用武力和行使自卫权，主张当网络行动的“规模和效果”与传统暴力行为相当时构成使用武力。主张只有在已遭受武力攻击时才能使用武力进行自卫，不能对不可归因于国家的非国家行为体进行自卫。

关于国际人道法，主张国际人道法的相关规则适用于网络空间，强调区分原则的重要性。

关于国际人权法，主张国际人权法的相关规则适用于网络空间，强调弥合数字鸿沟对确保充分享有人权的重要性。

关于国家责任的归因，认同《国家责任条款草案》适用于网络空间，主张为应对不法行为开展合作。

关于国家合作和能力建设，强调与伙伴国家、国际组织和私营部门合作以及加强能力建设的重要性。

【评析】

近年来，越来越多的国家通过高官演讲、发布官方立场文件等形式，就国际法如何适用于网络空间的相关问题提出本国的立场主张，这在一定程度上有利于加深共同理解、避免误解、提高法律的可预测性和稳定性。在此背景下，非盟发布的CAP代表了在网络领域以及综合实力总体偏弱的国家集团达成的第一份集体成果，这不仅是推动网络空间建章立制的又一重要贡献，也为其他可能考虑制定类似声明的区域组织展现了一张可资借鉴的蓝图。在内容方面，该文件既没有“人云亦云”，也没有“特立独行”，而是根据非盟国家的国情与国家利益，在主权、不干涉、使用武力与行使自卫权等争议较大的问题上提出了一些具体而深入的观点。就CAP产生的过程而言，它是一个经历多阶段过程且汇集了多利益攸关方共同努力的独特成果。以下将从内容与形成过程两个角度对该文件进行解读。

一、争论不休的三个法律问题

第一，关于主权，各国对于其地位和内容存在不同观点。关于其地位，以英国为代表的国家旗帜鲜明地主张它是一项原则，而非能直接产生法律义务的规则。大多数国家都拒绝接受英国的立场，认为它不仅是一项原则，也是规则。而美国的立场模棱两可，倾向于支持英国的主张，但对于它是原则还是规则的地位没有明确定论。对此，CAP明确指出，主权是一项规则。关于主权的内容，《塔林手册2.0》的大多数专家以及许多国家认为，网络行动需要达到造成物理损害或导致功能丧失的后果才构成侵犯主权的行为，例如今年2月27日捷克发布的国家立场文件就主张，有必要设定网络活动可能构成侵犯主权规则的门槛（见本期简报前沿动态）。然而，CAP采纳了一种可称为“纯粹主权论”的主张，认为一国未经授权进入位于外国领土上的信息和通信技术基础设施就是非法的，而不要求网络行动达到何种损害门槛。这一主张的合理性在于：一国主权范围内的网络基础设施应得到与其主权领土相同的保护，且能避免一些国家通过提高主权的使用门槛使其在网络空间开展低水平执法行动合法化，有助于使网络空间成为一个更加安全、可信赖与和平的领域。由此可见，非盟对于主权规则的严格解释降低了主权规则适用的门槛（中国等一些国家在近年来也提出了类似主张），与非洲国家在政治和法律上对于主权的高度重视相契合。实际上，CAP处处体现出非盟对于主权的高度重视。

第二，关于不干涉，CAP主张不干涉原则禁止对于国家的内政和外交进行“胁迫”（coercion），但什么行为构成胁迫也是一个具有争议的问题。加拿大、荷兰等国家认为不干涉原则意在保护国家保留领域事项的“选择自由”，而英国的主张则更为宽泛，认为剥夺一国对国家主权原则允许其自由决定事项的“控制自由”也构成胁迫。显然，英国之所以扩大胁迫的范围，是为了与其主权是一项原则而非规则的主张相呼应，使不干涉原则能涵盖更广泛的恶意网络行动。CAP将胁迫定义为旨在对外国的意愿施加限制的政策，主张一国的行为不一定要达到完全剥夺外国的选择自由或迫使该国非自愿地采取行动或不采取行动的程度，这更接近于“控制自由”的标准。由此可见，该文件对于不干涉原则采取了相对宽泛的解释，降低了不干涉原则的适用门槛，这自然也与其提出的主权是一项规则的主张有密不可分的关系。

第三，关于使用武力和自卫权，CAP主张当网络行动的规模和效果与传统物理攻击相当时即可构成使用武力。以色列等一些国家主张，能产生物理性损害和人员伤亡的网络行动构成使用武力。与此同时，越来越多的国家（如哥斯达黎加、新西兰、挪威、法国等）则认为，网络行动即使不造成实际物理损害也可能导致严重不利影响，例如，造成关键计算机网络和系统瘫痪的网络行动也构成使用武力。CAP支持后者的观点，主张摧毁、破坏或永久瘫痪一国关键基础设施或民用物体的网络行动等同于使用武力。由此可见，CAP在“规模和效果”问题上采取非物理损害也构成使用武力的扩张解释，降低禁止使用武力原则的适用门槛。在自卫权行使的条件上，CAP中排除了预先性自卫权的合法性，坚持必须在实际发生武力攻击之时才能行使自卫权；反对针对无法归因到国家的非国家行为体行使自卫权，以避免更多的单方面使用武力情形出现。显然，CAP始终坚持较高的自卫权行使门槛。

二、两阶段和多利益攸关方参与的独特进程

在内容上，CAP所表达的主张和运用的法律推理为网络空间国际法作出了积极贡献。在形成方式上，非盟制定和通过CAP的进程也提供了一个可供参考的非西方国际组织制定类似声明的范例。CAP是一个经历了多阶段，汇集了包括国家、国际组织、法律专家和学者等主体的多利益攸关方进程。具体而言，CAP制定工作主要分为两个阶段。第一阶段侧重于能力建设，受到加拿大全球事务部的资助以及Cyber　Law　International提供的技术培训。在第二个阶段中，CAP的起草过程吸收了美洲国家、红十字国际委员会等国际组织以及不同国家地区的专家学者的意见。此后，在德国和英国政府的财政支持下，专家工作组举行会议审查CAP草案并提交给非盟。这一独特进程体现了浓厚的合作精神，使非盟充分地汇聚集体专业知识和资源，提高了该进程的国际性，反映了非盟成员国一致的国家利益。然而，由于CAP形成过程中接受了西方资金支持、技术援助与培训，不可避免地会在一定程度上受到西方观点的影响，可以说是美西方国家在网络空间规则博弈中积极争取“第三阵营”国家的又一实践。

【启示】

中国可以从CAP中得到的启示有三点：第一，目前，网络规则博弈已进入深水区，国家阵营分立愈发明显。美西方国家通过资金支持与技术援助争取“第三阵营”的发展中国家以提高其影响力和话语权的情况已经屡见不鲜，可能对中国的国家利益产生不利影响。对此，中国如何加强同其他发展中国家的协调并积极争取其支持，已成为一个难以回避的话题。第二，中国应当更加重视多利益攸关方对于网络空间治理发挥的作用。迄今为止，由政府与多利益攸关方合作并发挥重要作用已经出现许多成功案例，此次CAP的出台也一定程度得益于国际组织、科技机构以及专家学者的作用。第三，中国应更积极地使用国际法话语来表达符合中国利益的主张，以此更好地赢得网络空间国际规则博弈的主动权和话语权。