“利用政务数据牟利成为新苗头。”
日前，中国审计署发布《中央部门单位2023年预算执行等情况审计结果》（下称审计署报告），其中提到，4个部门所属7家运维单位未经审批自定数据内容、服务形式和收费标准，依托13个系统数据对外收费2.48亿元。
政府机关利用政务数据违规经营收费，罕见被通报，连日来引起诸多讨论。政务数据究竟能否收费利用？其授权运营的合规边界在哪？怎么才能让海量的政务数据“供得出”“流得动”“用得好”？
围绕这些问题，南都记者采访了多位长期研究数据领域的专家。他们普遍提到一个观点，公共数据取之于民，用之于民。公共数据的开发利用，应以降低社会公众获取成本为主，而非以政府部门盈利为导向。
海南省大数据管理局原局长董学耕告诉南都记者，在公共数据的开放利用中应遵循普惠原则，确保数据能更广泛地应用于社会经济生活中，培育和壮大数商，让市场主体繁荣发展。一定不能急功近利，一上来就想到政府要先收一道钱、抬高成本，这是“杀鸡取卵”的表现。
在加快建设数据要素市场的背景下，推进公共数据授权运营，被很多人视为激活数据要素价值的关键突破口。而授权运营的依据、运营数据的范围、运营模式、定价及收益分配、隐私保护和数据安全等，是摆在当前的主要合规治理问题。
据南都记者了解，为规范公共数据授权运营行为，国家层面的公共数据开发利用政策文件即将出台。
“严禁利用部门影响力、数据资源牟利”
根据审计署报告，按要求，各部门应该按部就班地向社会开放其掌握的全国性政务和公共数据，以降低社会公众获取成本。但一些部门的监管不严，所属系统运维单位利用政务数据违规经营和收费。
从审计时间看来，可以追溯到6年前，涉及四部门所属的7家运维单位，它们未经审批自定数据内容、服务形式和收费标准，共计违规对外收费2.48亿元。
具体而言，交通部2018年6月至2023年，所属2家单位下属企业利用4个信息系统政务数据违规收费1.45亿元，其中2023年5183.37万元；教育部2018年至2023年，所属2家单位违规利用3个信息系统政务数据收费5865.7万元；工业和信息化部2020年至2023年，所属2家单位利用5个信息系统政务数据违规收费2447.07万元，其中2023年713.03万元；市场监管总局2019年12月至2023年，所属1家单位下属企业违规利用1个信息系统政务数据收费2024.55万元。
审计署报告还指出，“部分政务信息化系统建管成效不佳”。审计抽查的6部门52个政务信息系统中，有21个因功能缺陷等未达到预期目标，个别系统建成后基本处于闲置状态。
南都记者关注到，一些部门的信息系统被指未及时优化调整相关功能，影响使用效率，还有的则被审计出重要数据不完整，跨层级、跨区域数据未实现共享或共享不及时。
对审计发现的问题，审计署表示已依法出具了审计报告，并提出审计建议。其中强调，提升政务信息系统建管水平。同时要规范所属企事业单位、主管社会团体的业务经营活动，严禁利用部门影响力、数据资源等牟利，维护好“国字头”招牌。
逐浪“数字蓝海” 新华社图片
审计署报告一出，引起业内的诸多讨论。有观点认为，此次审计署披露的政务数据违规牟利问题，为如何规范公共数据的开放和授权运营敲响了警钟。也有声音指出，当前公共数据的开放利用仍处在探索阶段。在倡导政府部门数据共享的同时，也要注意数据各环节的合规与保护。
中国数据要素50人论坛主席、浙江大学教授王春晖认为，这是一个“令人警醒”的新问题。不止在中央部门单位，“一些地方政府和事业单位同样存在利用政务数据牟利的现象”。有的地方政府将公共数据直接委托其所属企业进行再授权，特别是部分地市竟然公开拍卖公共数据资源特许经营权，引发了社会的广泛质疑。
据南都记者了解，去年11月“衡阳政务数据第一拍”被叫停。当时衡阳市公共资源交易中心发布公告，宣布以网上竞价方式出让衡阳市政务数据资源和智慧城市特许经营权，标的底价为18亿元。这是全国首次公开交易公共数据特许经营权，由此引发了政府是否在“卖数据”、通过特许经营方式授予了一家公司是否涉嫌垄断等诸多争议。
在王春晖看来，政务数据和公共数据具有政府非营利属性和公共属性的特征，这决定了政务数据和公共数据资源的利用和释放，必须降低社会公众获取的成本，不能以盈利为导向，既不能以盈利为目的进行“谋利”，更不得非法“牟利”。
但也有来自产业界的声音认为，牟利是通过违法行为追求利益，政务数据谋利是在合法合规的情况下开展经营活动，二者有明显不同。公共数据运营授权的政策依据，体现在“数据二十条”、地方专门的管理办法等文件中。
政策指引下，地方积极推进公共数据开发利用
那么，公共数据到底该怎么用？究竟能否收费？
首先有必要明确基本概念。今年5月，由国家信息中心大数据发展部、中国软件测评中心、开放群岛开源社区、中国科学院科技战略咨询研究院等多家单位联合发布的《全国公共数据运营年度发展报告（2023）》（以下简称报告）认为，从公共数据来源主体看，公共数据主要包含两大类型：一类是政务数据，即政务部门（党委、人大、政府、政协、法院、检察院等）依法履职过程中采集、获取的数据。
另一类是具有公共职能的公共企事业单位，在提供公共服务和公共管理过程中产生、收集、掌握的各类数据资源，例如教育医疗数据、水电煤气数据、交通通信数据、民航铁路数据等。
按此理解，政务数据属于公共数据的一部分。王春晖注意到，地方立法中的公共数据概念虽然各自有别，但整体上经历“政务信息—政务数据—公共数据”的扩展性演进历程。他认为，对于公共数据的认定，应按照数据服务的属性来判定，来自党政机关、企事业单位以及大型数字平台的相关数据均属于公共数据。
而从政策层面看，对于公共数据的开发利用，至少在20年前就已写入国家层面的指导性文件里。2004年发布《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》明确，“规范政务信息资源社会化增值开发利用工作。对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务信息资源，应鼓励社会力量进行增值开发利用。”
2021年，“十四五”规划提出，建立健全国家公共数据资源体系，加强数据开放共享，还首次提出探索开展政府数据授权运营试点。2022年底出台的又一重磅文件——中共中央、国务院印发的“数据二十条”同样明确，推进实施公共数据确权授权机制。
梳理现有政策可知，国家高度重视公共数据的开发利用、授权运营。特别是“数据二十条”提出公共数据运营的工作方向后，多省份积极制定落实文件，主动寻求破题路径。
前述全国公共数据运营报告统计发现，2020年前只有海南和贵州将数据授权运营相关工作写入政府规章制度文件中，2021年有4份，2022年增加到10份，2023年则达到18份。其中，北京、浙江、福建、海南率先公开发布了“公共数据运营”的专项文件。
《全国公共数据运营年度发展报告（2023）》统计的省级相关政策生效时间分布图。（截至2023年底）
当数据成为一种新型生产要素，如何让更多数据“动”起来？由于公共数据权属关系相对清晰、数据量大、价值高且市场需求相对更广，推进公共数据授权运营被视为重要抓手和突破口。但公共数据的开放利用并非无条件，还有些数据明确禁止开放。
“数据二十条”指出，鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供，对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。
同时“数据二十条”尝试对公共数据的使用，作出原则性规定。其中指出，“依法依规予以保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场，保障公共数据供给使用的公共利益。”“推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。”
从政策表述看，除了不予开放的数据外，用于公共治理和公益事业的公共数据强调要“推动”；用于产业发展和行业发展的公共数据则落脚在“探索”。王春晖认为，由于公共数据资源的公共属性和非营利性，公共数据资源的使用应当遵循“以有条件无偿使用为主导，有条件有偿使用为补充”的原则。
南都记者关注到，去年底财政部发布的《关于加强数据资产管理的指导意见》指出，要探索公共数据资产收益按授权许可约定向提供方等进行比例分成，保障公共数据资产提供方享有收益的权利。
在推进有条件有偿使用过程中，上述指导意见强调，不得影响用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，相关方要依法依规采取合理措施获取收益，避免向社会公众转嫁不合理成本。
避免利用政务数据牟利，合规重点在哪？
回到审计署报告，利用政务数据牟利，违规环节可能出在哪？南都记者注意到，审计署报告里并未披露更多细节，但从报告信息可知，问题指向公共数据授权运营和有偿使用上。
董学耕告诉南都记者，理论界的观点认为，政务数据取之于民，用之于民，应当“以开放为原则，不开放为例外”。如果部分政务数据能够开放利用，这说明数据本身不涉及公共安全和个人隐私保护等问题，那么这部分原始数据应当免费面向社会开放，如果存在收费行为，则应有正当理由。
他进一步解释，公共数据为社会所利用实际上有两种形式，其一是对不涉及公共安全和个人隐私的数据的普遍开放，其二是对涉及公共安全和个人隐私的数据以“可用不可见”等形式在相关主体授权下开发利用——这是一种开发开放的形式。
对于后者，大量原始数据需要经过清洗加工、存储管理、脱密脱敏等环节，才能转化成供社会直接使用的高质量数据或数据中间产品，需要在安全可信数据空间等基础设施支撑下才能开发利用，过程需要投入一定成本。因此基于所提供的增值开发服务，运营方享有相应的收益权，这是合理的。
在董学耕看来，公共数据的开发利用包含两个层面：一是授权运营，二是数据开发开放，在每个环节都需要考虑合规和安全问题。
具体地，政府部门的法定职责里，是否享有公共数据的管理职能？有没有权限将此授权给运营方？在授权运营的过程中，经过了怎样的程序？是否基于公平公正的原则，通过市场的招投标？而当运营企业合法合规获得政务数据授权后，如何面向社会提供服务？该不该收费？哪些收费项目和标准是合理的？种种问题也需要进一步厘清。
从这两个层面看，利用政务数据牟利的问题，“可能出在授权运营这块，做得越位或不规范，也可能是运维企业并未提供任何增值服务却对外收费了，或者只开放给特定对象——比如跟他们关系较好的企业才能拿到这些数据。”董学耕说。
长期关注数据合规的环球律师事务所律师李玲告诉南都记者，审计结果报告提及的政府机关直接利用政务数据牟利，也可能涉及或者引发“腐败和利益输送”“垄断”“不正当竞争”“内部管理权责不清管理不善和渎职责任”等法律问题。
在她看来，从这次审计结果所提及的事项，可以归纳出涉及公共数据流通领域的几个关键问题：合法合规使用、数据安全、定价问题以及数据开放和授权领域的政府侧审批权限的界定。
特别是公共数据的定价问题，“从被授权机构到市场端，可以适当参考政府指导价格＋市场定价机制。但是从政府（或者数据持有的政务部门）到授权运营主体，公共数据的定价问题则亟待解决。”李玲说。
有业内人士向南都记者表示，此次审计的关键问题在于，相关部委监管不严，没有依据相关规章制度及履行相关流程，而导致其所属的运维单位私自利用政务数据牟利。“由于所掌握的数据只有运维单位有，市场上又存在需求，因而就出现通过设立使用费、技术服务费等各种名目收钱的情况。”
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那么，公共数据该如何定价收费？
南都记者注意到，前述公共数据运营发展报告统计了四种授权模式类型：平台公司整体授权模式——即将公共数据整体运营授予地方性平台公司（如数据集团、大数据公司、城投公司等）。多领域授权模式——即将公共数据划分为多个业务领域，分别授权；场景式授权模式——即先有场景设计规划，后有运营授权；分层级授权模式——即将运营机构分为一级机构和二级机构，分别负责数据初加工和深加工。
基于不同授权模式，各地在公共数据的定价收费上也各有特点。以福建省为例，当前公共数据资源使用只计算不收费。一级开发服务（如数据治理、政务云资源），以技术服务费方式依据政府指导价来确定，二级开发服务以市场化方式运营。贵州省政务产品定价则由政务数据授权运营方主导，根据接口调用次数收费，具体单次调用价格结合市场法、成本法、收益法等综合定价。
至于在收益分配上，上述报告指出，各地实践基本遵循“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则，以保证公共数据运营各参与方的投入产出收益。需要指出的是，报告发现大部分地方的收益总体规模不大，收益分配和资金管理机制建设也相对模糊，各地面向政府部门的收益分配模式还处在探索阶段。
国家层面的相关政策文件已在路上
南都记者采访发现，公共数据的收集往往是以满足公共服务、公共利益为目的，收集管理等成本也由财政资金支撑。基于这样的公共属性，公共数据的开放应坚守“普惠赋能”的原则，成为一种普遍的共识。
去年12月，在南都数字经济治理研究中心举办的“第七届啄木鸟数据治理论坛”上，中国政法大学副校长、数据法治研究院院长时建中提到，公共数据的开放目的与效果不是为了变现，增加短期的财政收入，加大数据赋能数字经济建设的经济成本和制度性成本。与之相反，公共数据应该最大范围、最大程度、最高质量、最简程序、最低成本赋能数字经济的建设和发展。
王春晖认为，公共数据的持有者将用于产业发展和行业发展的公共数据资源许可第三方开发和利用，应依法履行审批手续，确保公共数据处于有效保护和合法利用的状态，并履行合法的授权机制，方可授权第三方开发、利用和经营。
“至于（运营方）获取多少比例的收益，应遵循‘补偿成本、适当获利’的原则，最大限度地降低社会公众获取公共数据的成本，更多地让利于社会和人民，让广大人民和企业享有更多的公共数据要素红利。”王春晖说。同时他提醒，应当强调严禁借授权有偿使用数据资产的名义，变相虚增财政收入。
董学耕表示，现有政策明确鼓励公共数据开发利用，促进数字经济发展，但推进这一目标时，一定要规范。“在合法合规的前提下，公共数据的开放一定不能急功近利，一上来就要政府先收一道钱，这样会把成本搞得很高，实际上是一种‘杀鸡取卵’的表现。”
他告诉南都记者，公共数据的开放利用应当是“放水养鱼”，要让公共数据普惠地为社会所利用，广泛地投入到数据要素市场中，进一步培育和壮大数商，带动市场主体的繁荣。这才是数据财政应有之义。
总体来看，当前我国公共数据授权运营工作整体尚处于起步阶段，实践中仍面临数据质量和标准化不足、隐私和安全风险、制度规则不够细化、场景需求有待挖掘、数据价值评估困难等难点痛点。
基于此，业内呼吁尽快出台公共数据开发利用的顶层政策文件，强化对公共数据授权运营规范化管理，建议针对数据登记、授权机制、价格形成、收益分配等重点领域制定管理办法。
值得关注的是，这一呼声已有回应。此前国家数据局表示，今年陆续推出数据产权、数据流通、收益分配、安全治理、公共数据开发利用、企业数据开发利用、数字经济高质量发展、数据基础设施建设指引等8项制度文件。
国家数据局数据资源司副司长张慧星在近期一场数据要素主题论坛上透露，公共数据的政策文件将重点鼓励和探索公共数据授权运营，规范数据运营，而且很快就会出台。
另据南都记者从知情人士处获悉，有关公共数据开发利用的政策不止一份，届时会有一个主文件及相关配套文件。其中将对业界关注的授权运营、产品定价机制等问题作出方向性的规定，总体以鼓励和支持公共数据开发利用，规范发展为主。
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